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63 - Société civile mondiale
La montée en puissance
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Des mandats ambigus
Pierre-Jean Roca, IFAID et CNRS-Regards

Les sources de légitimité des ONG sont aussi variées que leurs champs d’intervention. Pourtant, dans chaque domaine – action technique, expertise ou interpellation –, elles tendent à s’imposer avant tout par auto-proclamation. "ONG, cent fois sur le métier, remettez votre légitimité !" Un appel à la modestie et à la rigueur.

u nom de quoi, au nom de qui, les ONG font-elles ce qu’elles font ? Qui aurait osé, il y a quelques années, poser de telles questions ? Remarquons ici que s’étant bâties une identité à coups de critiques des appareils de coopération "classiques", les ONG se croyaient exemptées d’un quelconque regard évaluateur : qui aurait pu avoir l’outrecuidance de faire la critique de la critique ? Pourtant, aujourd’hui, les questions ne sont plus seulement prononcées à voix basse et cela pour deux sortes de raisons.

Tout d’abord, la conjoncture a changé : durant les années 1990, des scandales financiers ont ébranlé le monde associatif et, à la fin des guerres des Balkans, on a assisté à un retour de balancier après l’engouement suscité par les actions et l’efficacité des ONG "urgencières".

En second lieu, il y a aussi des caractéristiques structurelles de la situation internationale qui expliquent que se multiplient les prises de paroles dubitatives, voire soupçonneuses. On peut, à cet égard, citer les opinions émises par le ministre français des Affaires étrangères, Hubert Védrine, au cours de l’hiver 2000-2001, ou plus récemment celles de son homologue belge, Louis Michel, déclarant dans Le Monde du 21 juillet 2001 que "les ONG manquent complètement de transparence et de représentativité".

Il faut dire que les ONG concurrencent maintenant directement les Etats et leurs représentants patentés, les diplomates, sur "leur" terrain, à savoir celui des relations internationales. Plus loin encore, la légitimité de l’action internationale des ONG est forcément relative : aucune ONG ne peut faire fond sur des valeurs qui seraient à ce point universelles qu’on ne pourrait d’aucune façon les questionner. Les critères de jugement sont obligatoirement contingents : à plus forte raison quand il s’agit des relations Nord-Sud (ou Occident-Orient) mettant en contact des espaces culturels et sociaux où ces critères sont extrêmement différents, voire pour certains référents, totalement divergents ; qu’on pense seulement aux rapports hommes-femmes ou à la conception des relations adultes-enfants…

Plutôt que de parler de légitimité, qui n’est jamais donnée une fois pour toutes, il nous faut avancer dans une meilleure compréhension des processus par lesquels les ONG se légitiment : c’est à la légitimation qu’il faut s’intéresser ; celle-ci n’est pas anhistorique, détachée des histoires particulières des groupes sociaux qui la construisent et qui la tissent, croisant selon les contextes et les atouts qu’ils ont en main, le fil du temps et la chaîne des espaces dans lesquels ils se projettent.

Dans le monde des ONG, on peut désormais concrètement observer trois grandes dynamiques de légitimation : celles qui concernent la professionnalisation, celles qui consistent à produire du sens, celles qui concernent l’élaboration de nouvelles formes de représentation des opinions des "sans-voix".

Des ONG de plus en plus professionnelles…
La légitimation se construit d’abord par l’exercice assuré d’une compétence technique ; il y a derrière ces processus de légitimation l’idée qu’on répond, techniquement parlant, à un besoin indiscutable : la faim, la maladie, l’analphabétisme… Certaines ONG se sont spécialisées et leurs savoir-faire techniques sont maintenant reconnus, souvent même au-delà du cercle de leurs bénéficiaires et de leurs régions d’intervention ou de leurs zones géographiques d’intérêt. En d’autres termes, elles se professionnalisent. Cette tendance, plutôt appréciée par l’opinion, les bailleurs et les partenaires en général, rencontre aujourd’hui une limite dans la mesure où on ne distingue plus bien, parfois, ce qui fait la singularité de l’action des ONG. Entre coopérants professionnels de l’appareil étatique bilatéral ou multilatéral et sociétés privées vendant des services, que font de spécifique les ONG très spécialisées, obligées de gérer la maintenance de l’outil de travail, la pérennité financière de l’institution, la recherche de nouveaux contrats et les salaires d’un personnel à plein temps ? A moins d’en sourire avec ce sociologue malien qui déclare que "les ONG sont des bureaux d’études qui ne payent pas d’impôts", la question devrait être résolue pour éclaircir le débat et, a minima, ne pas tromper le contribuable…

Une fonction d’expérimentation sociale est aussi de plus en plus dévolue à un certain nombre d’ONG, n’ayant pas forcément une base sociale très large, mais très compétentes dans leur domaine professionnel : que ce soit dans le micro-crédit ou pour assurer le suivi de chantiers nouveaux dans la régulation internationale (par exemple celui de la biodiversité), les exemples sont nombreux où l’expertise approfondie se concentre aujourd’hui sur quelques institutions du "tiers secteur".

La spécialisation technique conduit par ailleurs souvent, à partir des valeurs de l’Occident, à cause de l’affinage des connaissances dans des domaines bien précis, à une réduction du champ de l’opération… Cette limite n’est pas pour autant spécifique aux ONG, mais dans leur champ professionnel propre, parce qu’elles revendiquent la particularité de faire de l’ingénierie sociale, cette tendance pose un problème particulier : celui de la réduction de toute intervention à une application pure et simple de procédures techniques visant à omettre du champ de l’action tout ce qui est proprement humain pour privilégier ce qui est de l’ordre du faire.

… qui produisent du sens…

La fin de la Guerre froide, la crise des Nations unies, la "fatigue" de l’aide et les agonies des "périphéries délaissées" par la mondialisation, dressent le tableau d’un monde "désenchanté", pour tout dire "privé de sens"… Dans la sphère des relations internationales, les ONG apparaissent alors comme des chevaliers blancs : leur légitimation se construit par la proclamation et l’affirmation – d’où l’importance que prennent aujourd’hui les campagnes d’opinion et les appels à signature de pétitions – de certaines valeurs qui font sens dans la sphère sociale où elles veulent être légitimées. Ce sont d’abord les valeurs de solidarité internationale qui vont être évoquées, surtout si cette solidarité se manifeste en réponse à un appel de l’autre ! Mais d’autres ressorts fonctionnent, tel celui du refus d’un comportement uniquement fondé sur l’intérêt individuel. Il sera aussi fait appel au sens de la responsabilité qui naît du constat de la souffrance d’autrui.

Pourtant, les cordes que l’on essaye de faire vibrer sont souvent bien fragiles et bien occidentales. Tant dans le refus de l’égoïsme que dans la mise en scène de la souffrance d’autrui, il n’y a pas d’insistance sur les causes de la situation à laquelle il faut remédier : l’action proposée est "désinfectée" de tout débat. On le voit, la production de sens n’a que peu de racines dans l’ordre du changement structurel des situations internationales : il s’agit plus de réagir que d’agir… Il est certain que les ONG remplissent là un vide laissé par le retrait, dans la sphère internationale encore plus qu’ailleurs, des incarnations du sens collectif que sont d’habitude, les appareils politiques. Mais on peut alors se poser à bon droit la question de ce que représente au juste cette "démocratie participative" : est-elle, dans l’horizon international, une étape préparant d’autres formes plus instituées, ou au contraire un leurre-écran ? La légitimation des ONG par la "représentation" fait aussi largement écho, comme nous allons le voir, à cette question…

… et inventent de nouvelles formes de représentation

Dans nos sociétés d’individus, la fonction de médiation est devenue d’autant plus indispensable que sa consistance, à travers les rouages traditionnels des échelons du politique et des corps constitués de la société, diminuait. Les ONG peuvent aujourd’hui incarner en partie cette médiation nécessaire, surtout quand il y a, comme c’est le cas pour les interventions hors-frontières, peu de superposition entre l’espace de la base sociale de l’ONG (les donateurs, les membres ou/et les militants) et celui des bénéficiaires de l’action.

Historiquement, le droit de s’associer pour la défense des causes collectives, qui a eu son analogue au Sud dans les formes de mobilisation pour les guerres de libération nationales, et le droit à la libre-expression, qui a aussi eu son pendant au Sud dans l’autodétermination, ont donné un cadre à cette fonction de médiation.

Mais aujourd’hui, les mécanismes classiques de la représentation sont en crise : on ne peut plus parler "au nom de" ! Entre l’Etat et le citoyen, la distance est très grande et le besoin se fait sentir de médiations sur d’autres terrains ou avec d’autres règles du jeu. Dans le domaine des relations internationales, les instances où se joue la partie sont encore plus lointaines et hors de portée des citoyens des grands pays, à plus forte raison des gens appartenant à des peuples sans Etat-nation.

Quand le parler "à la place de" prend totalement le pas sur le parler "au nom de", la substitution des ONG à la représentation politique est complète. Le "basisme", sorte de justification des porte-paroles issus soi-disant du plus bas de la pyramide sociale, risque alors de remplacer la subsidiarité. Dans le même ordre d’idées, le fait de parler au nom "des générations futures" implique par nature, qu’il n’y ait jamais de remise en cause des mandats ! Par définition, les "générations futures" sont "sans voix" et ne peuvent donner leur avis, même… aux ONG qui disent les représenter !

Des limites analogues ont de fortes chances d’être atteintes et même dépassées dans le maniement de l’expression "représentant de la société civile internationale". En effet, pour commode qu’elle soit dans ce monde devenu pour beaucoup illisible et non maîtrisable, la formule "société civile internationale" est non seulement floue mais encore hétérogène selon l’angle de vue adopté et la société considérée. Encore faudrait-il que les autres concepts, tels celui d’Etat, soient homogènes à la surface de la planète. On sait qu’il n’en est rien, et il faudrait, pour le moins, employer des pluriels pour signifier la diversité de ce que de telles expressions peuvent représenter.

Légitimations croisées

Le besoin de médiation, s’il est ressenti par les individus dans les sociétés du Nord, est aussi diagnostiqué par les institutions, notamment celles du système des Nations unies. Celui-ci est en crise et essaie d’avoir d’autres interlocuteurs que les seuls représentants des Etats. Les ONG seront alors sollicitées et leur réponse sera d’autant plus positive qu’elles cherchent elles-mêmes reconnaissance et tribunes internationales. Ce phénomène de légitimations croisées a commencé à prendre de l’ampleur avec le sommet de la Terre à Rio : les ONG se sont fait connaître et surtout re-connaître, tandis que les agences des Nations unies étaient fières de montrer qu’elles pouvaient dialoguer, dans la proximité, avec les populations "réelles" !

Pourtant ces processus de légitimation rencontrent des limites. La plus grave d’entre elles est sans doute celle qui consiste à s’auto-instituer en médiateur. Les ONG qui ont besoin de se faire reconnaître ont déjà parfois tendance au discours auto-référencé pour prouver leur identité ; si ce besoin rencontre celui de la presse ou des organisations internationales à la recherche de porte-parole de l’opinion, la confusion risque vite de s’installer. La nécessaire représentativité est alors le cadet des soucis des uns et des autres : "demande-t-on à un défenseur des droits de l’homme d’être élu ?", déclarait récemment à la télévision un membre d’une ONG ayant pignon sur rue dans ce domaine. Il lui semblait à l’évidence que la bonne réponse devait être "non". Pourtant rien n’est moins sûr, et on ne voit pas pourquoi certaines ONG seraient exemptées du devoir de respect des principes démocratiques.

P.-J. R.


Société civile

Les Etats et les bailleurs de fonds l’invoquent ou la dénoncent. Les médias l’encensent. Elle-même envahit les rues des villes qui accueillent les sommets internationaux, où elle apparaît souvent en rangs dispersés. Qui est la société civile mondiale ? Qui sont ces ONG et ces mouvements sociaux qui convoquent des milliers de manifestants pour bloquer les négociations de l’Organisation mondiale du commerce ou du Groupe des 8 pays les plus industrialisés ? Que veulent-ils ? D’où viennent-ils ?

Les universitaires sont prudents : un phénomène ancien, en évolution rapide, historiquement daté, voire attrappe-tout et pas bien sérieux. D’autres commentateurs sont plus audacieux : la société civile porte la civilisation mondiale de demain.

Passé le cap important de la définition et de l’évaluation, il s’agit de comprendre comment fonctionne cette nébuleuse. Comment les forces à l’œuvre au niveau national se rejoignent-elles ou non pour créer des mouvements internationaux ? Comment les expériences nationales se rencontrent-elles ? Quelles forces poussent les organisations nationales hors de leurs frontières ? Autre question majeure : toutes les sociétés civiles du monde sont-elles connectables ?

société civile
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La force du réseau,
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Société civile: avec ou sans l'Etat?

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Dernière mise à jour Thursday 22 December, 2005